Artigo do ministro Juca Ferreira
O Ministério da Cultura recebeu mais de duas mil contribuições de todo o Brasil durante a consulta pública sobre a proposta de reformulação da lei de fomento à cultura. Em seis anos de diálogo permanente com artistas, produtores, gestores estaduais e municipais, empresas e parlamentares, chegamos a um ambiente de discussão maduro e avançado para darmos, certamente, um passo importante na história da política cultural brasileira, com a construção de um novo modelo de fomento: com maior capacidade de investimentos, tanto do Estado como das empresas, com mais opções de captação de recursos por parte dos produtores e, também, com maior capacidade de atender às demandas e necessidades de todas as regiões e das múltiplas dimensões da cultura nacional.
A mudança da Lei Rouanet faz parte do projeto geral de colocar a cultura no lugar que realmente merece: no centro da estratégia de desenvolvimento do país. No cenário atual, o Brasil tem ocupado papel relevante nas principais discussões sobre o reordenamento mundial. No entanto, jamais conseguirá ser um grande país e cumprir plenamente seu novo papel de player mundial, se não tiver, em seu próprio território, plenamente garantidos os direitos à educação e cultura. O repertório cultural é decisivo na formação de cidadãos plenos na capacidade de lidar com a complexidade de decisões que a vida contemporânea apresenta. Além disso, a indústria da cultura está cada vez mais na ponta do desenvolvimento econômico, já representando cerca de 7% do PIB planetário, na estimativa do Banco Mundial. Segundo o IPEA, estima-se que no Brasil a cultura represente 5% do PIB nacional. O IBGE também traz números expressivos: as 320 mil empresas do setor geram 1,6 milhão de empregos formais e representam 5,7% das empresas do país.
O patrimônio da diversidade cultural é uma das nossas principais identificações como brasileiros no mundo. E nos dá um ativo incalculável nesse novo cenário. Zelar por essa diversidade e estimulá-la a ganhar peso dentro de nossa dinâmica econômica é papel do Estado. Assim como garantir a todos os cidadãos brasileiros, em qualquer lugar do país, o direito a ter meios de produzir e ter acesso aos produtos da criatividade e da riqueza de suas vivências.
Para desempenhar essas funções, o Estado brasileiro se depara com uma realidade complexa, em que cabem manifestações populares regionais, experiências sofisticadas que criam novos paradigmas nas linguagens artísticas e fenômenos de massa, com penetração nacional e escala industrial. Todas essas expressões são importantes para um processo sustentável de desenvolvimento.
Porém, o atual modelo de fomento tem-se mostrado incapaz de atender a todas essas produções culturais, limitando o Estado e restringindo o apoio e incentivo a uma pequena parte do complexo universo que forma a diversidade cultural brasileira e inclui as múltiplas dimensões das artes, eruditas e populares, contemporâneas e tradicionais, nos mais variados segmentos, cinema, música, dança, artes visuais etc.
Além de dar conta da produção cultural, o Estado deve olhar para o cidadão, foco principal de qualquer política pública voltada a garantir o direito de acesso à cultura. Assim como os Ministérios da Educação e da Saúde têm como foco principal as demandas e necessidades do povo brasileiro, e não os professores ou os médicos, o Ministério da Cultura (MinC) deve ter como foco a população, e não apenas os artistas e produtores, oferecendo oportunidades de acesso à cultura em todo o território nacional e para toda a população. Isso não significa reduzir a importância dos artistas, muito pelo contrário. Há uma grande diferença entre trabalhar para os artistas e trabalhar com os artistas para atender às necessidades e demandas da sociedade. Não cabe ao Estado fazer cultura, mas aos artistas e criadores, que são estratégicos e protagonistas desse processo.
Historicamente marcada por representar um papel acessório e figurativo no conjunto das políticas federais, a cultura tem de assumir sua dimensão de prioridade de governo e se inserir nas políticas de Estado. Dar essa dimensão à cultura é possível agora, após criarmos índices referenciais para fundamentar e qualificar as políticas da área e revelarmos, pela primeira vez, os perfis econômicos das imensas cadeias produtivas do setor. Ao atuar em diversas frentes, o governo federal apostou em políticas mais abrangentes, liderou uma agenda nacional para a cultura, integrando de forma inédita as três esferas de governo, o empresariado e a sociedade para a construção e avaliação das políticas de Estado. Deu uma abordagem contemporânea, transversal, suprapartidária e democrática à gestão. Nunca foi envolvido em escândalos de corrupção, pois, nestes seis anos de governo, todas as crises passaram pela porta do MinC, mas não entraram. O que reflete uma opção clara pelos princípios republicanos e pela seriedade no tratamento da esfera pública. Além disso, investiu mais e melhor em cultura, triplicando os investimentos no setor e democratizando a aplicação desses recursos em todo o território nacional. Assim, não resta dúvida de que, hoje, mais brasileiros podem produzir e acessar mais cultura no país.
No entanto, a realidade ainda é alarmante. Ao produzirmos um verdadeiro raio-x da cultura, com o apoio do IBGE e do IPEA, que trouxe pela primeira vez um diagnóstico da situação cultural do país, vimos que nem 20% dos brasileiros estão hoje envolvidos em um processo de consumo e desenvolvimento cultural. Então não basta reconhecer que o povo faz cultura, é necessário, num país democrático do século XXI, disponibilizar plenamente cultura para todos, internet, teatro, dança, livros para todos, em todas as regiões do Brasil. Essa é uma responsabilidade inalienável do Estado para com o povo brasileiro.
Razões para reformar a Lei Rouanet
Chegamos aí a uma das principais razões que nos levam hoje a propor uma reforma na Lei Rouanet.
Como está, a lei federal de incentivo à cultura reflete uma realidade altamente concentradora e excludente: seja por região (cerca de 80% dos recursos são destinados à Região Sudeste); por segmento cultural (apenas seis setores têm direito ao patrocínio integral do projeto, como artes cênicas e patrimônio); por proponente (cerca de 50% dos recursos estão concentrados em apenas 3% dos autores de projetos); ou por natureza da ação (apesar de representarem apenas 8% do total de projetos apoiados, as grandes produções hoje recebem mais da metade do total de investimentos realizados: uma média de R$ 3 milhões por projeto). São dados que evidenciam uma realidade que precisa ser superada. Desde a década de 1980, as leis de incentivo tiveram um papel importante de fortalecimento e profissionalização das atividades culturais no país, mas hoje seus limites concentradores se tornam alarmantes. Hoje a exclusão tenha base legal, o que queremos é dar legalidade à inclusão.
A segunda razão para reformar a Lei Rouanet está em que, em seus 18 anos de existência, ela nunca beneficiou o consumo cultural, ou seja, o acesso da população à cultura produzida em seu país. A cultura se distanciou do seu público e o que passou a ser prioritário, no lugar da bilheteria, foi o dinheiro da Lei Rouanet. Vivemos um cenário marcadamente elitizado, em que um ingresso chega a custar a metade do valor de um salário-mínimo. Quem pode pagar por isso? Certamente, só os 10% mais ricos da população. No entanto, e contraditoriamente, quem paga a conta dessa concentração é o povo brasileiro. Por isso, vamos criar o Vale Cultura, no valor base de R$ 50,00, que vai funcionar nos moldes do ticket-refeição, mas voltado para o acesso a produtos e ações culturais. Os recursos que constituirão o vale serão pagos via renúncia fiscal, pelo governo, pelas empresas e pelos trabalhadores. Em nada irão diminuir os investimentos na produção cultural, já que virão de uma calha específica que criaremos especialmente para financiar o consumo cultural.
Ainda que o governo busque compensar essas desigualdades, demonstradas nos gráficos acima, o financiamento permanece concentrado, já que 80% dos investimentos federais são realizados pelo mecanismo de renúncia fiscal e apenas 20% por recursos orçamentários, vindos da administração direta e do Fundo Nacional de Cultura (FNC).
Propostas de reforma da Lei Rouanet
Pretendemos redistribuir essas proporções de forma a tornar a renúncia fiscal um mecanismo secundário e o FNC, o principal mecanismo de investimentos do MinC, como é na maioria dos países com políticas culturais sólidas. De acordo com a proposta, o FNC ganha nova força e representatividade e passa a ser orientado por conselhos paritários, e não mais exclusivamente pelo governo. Também passa a ter mais recursos e formas de financiamento e, portanto, mais oportunidades para contribuir com o desenvolvimento e a diversidade da cultura brasileira. Hoje, por exemplo, o FNC não pode fazer investimentos com participação em resultados econômicos dos projetos apoiados ou transferir recursos para outros fundos públicos, estaduais ou municipais. De acordo com a proposta do MinC, o FNC passa a contar com essas e outras novas formas de investimento, com mais estrutura e capacidade para atender mais às demandas da sociedade brasileira. Para se ter uma ideia, hoje o FNC consegue atender apenas a 5% do total de projetos recebidos. Encontra-se amorfo e atrofiado. Ainda assim, está em seu melhor momento histórico, já que cresceu seis vezes desde o início do governo, saindo de R$ 46 milhões, em 2003, para quase R$ 290 milhões. Apenas entre 2008 e 2009, dobraram os investimentos programados. Portanto, o FNC cresce na proporção direta em que cresce e se consolida uma política de Estado para a cultura, sinal promissor para a mudança da Lei Rouanet, que permitirá um salto expressivo na quantidade e qualidade dos recursos aplicados pelo FNC.
Em compensação, o mecanismo de renúncia fiscal já dá os seus primeiros sinais de fragilidade diante da crise mundial instalada desde 2008. Houve uma retração do apoio dos empresários a projetos desde o último trimestre de 2008, quando comparado ao mesmo trimestre de 2007. Fora isso, ainda é ínfima a participação de empresas no patrocínio à cultura. Hoje, apenas 5% das empresas com lucro real fazem uso do mecanismo de renúncia fiscal. E quando o fazem, praticamente só usam a alíquota de 100% de renúncia. Isso significa que, do total dos investimentos realizados nesses 18 anos da Lei Rouanet, cerca de 90% são públicos, viabilizados pela dedução fiscal, e apenas 10% são oriundos das empresas e, destes, quase a metade (47%) foi viabilizada por empresas públicas.
Dessa forma, temos hoje um mecanismo de renúncia que, em vez de estimular as empresas a investir, pelo contrário, desestimula. Um mecanismo que não contribui para o desenvolvimento de um real mecenato, uma autêntica parceria entre as esferas pública e privada. A renúncia opera basicamente com recursos públicos, mas hoje se pauta, contraditoriamente, por critérios privados. Isso porque o patrocínio só se efetiva no processo de captação e, por mais que o governo se esforce para aprovar projetos de todo o país, dos diversos segmentos culturais e linguagens, a maioria dos projetos fica à míngua, por depender da decisão do mercado para receber patrocínio.
O Ministério da Cultura propõe uma nova configuração do mecanismo de renúncia, em que empresas continuarão a decidir onde e no que investir, desde que invistam. Propomos que sejam compartilhados os critérios de decisão, ou seja, no momento da aprovação, serão critérios comuns, objetivos e transparentes que definirão o percentual de dedução atribuído ao projeto. Hoje, a lei prevê apenas duas hipóteses para o percentual de financiamento a projetos culturais, via renúncia fiscal: 30% ou 100% do valor total. Hoje, apenas seis setores têm direito à alíquota de 100%: artes cênicas; patrimônio cultural (material e imaterial); edição de livros; música erudita e instrumental; exposição de artes visuais; doações de acervos para instituições públicas e construção de salas de cinema e tea¬tros. Todo o resto tem direito a receber pela renúncia fiscal apenas 30% do valor do projeto, aí incluídos música e cultura popular, ações de formação cultural, ações de leitura e literatura, construção de bibliotecas etc. Dessa forma, não se estimula o desenvolvimento nem dos proponentes, nem dos projetos.
A propósito, merece registro um fato ocorrido em maio, em Fortaleza, numa das diversas audiências públicas que temos realizado para discutir a nova Lei Rouanet. O maestro Gladson Carvalho, da Orquestra Filarmônica do Cea¬rá, queixou-se do fato de seu projeto ter sido enquadrado no artigo 26, como uma ação de música popular, e não no artigo 18, como uma atividade de música erudita, simplesmente porque havia colocado composições de Luiz Gonzaga no repertório. O importante nessa história toda é que, para além de uma discussão legal, o maestro colocou ali uma reivindicação legítima do setor cultural brasileiro. Por que a música popular merece menos que a erudita? Por que, assim como um dos músicos mais importantes do Brasil, Luiz Gonzaga, os milhares de artistas populares brasileiros não têm direito ao patrocínio integral? O que faz do erudito mais ou melhor do que o popular? Independente da qualidade do projeto, premia-se ou discrimina-se com índices previamente definidos, tendo a injustiça como método.
Diante dessas limitações, propomos a inclusão de novas alíquotas na lei: 40%, 60%, 70% e 80%, que não mais serão previamente definidas de acordo com segmentos culturais, mas a partir de critérios públicos (e da avaliação dos projetos apresentados). Esses critérios serão incorporados no anteprojeto de lei, depois de elaborados pelo Conselho Nacional de Políticas Culturais, a partir de três matrizes: contribuição simbólica e cultural; acessibilidade e economia da cultura. Cada projeto será avaliado de acordo com um sistema de pontuação, elaborado nos moldes do Sistema Geral de Preferências (SGP) da União Europeia, em vigor desde janeiro de 2009 . Em resumo, o sistema irá funcionar sob a seguinte premissa: quanto mais próximo for o projeto do interesse público, maior será o investimento público no projeto; quanto mais próximo for o projeto do interesse privado, maior será o investimento privado.
Dirigismo, não; democratização, sim
Sabemos que os conceitos se transformam no discurso de quem deles se apropria, e os discursos, por sua vez, se transformam nas perspectivas, para não dizer nos interesses, de quem os constrói. Portanto, a fronteira entre discurso e prática é, de fato, muito tênue, mas explicitamente determinante para a formação de opinião. Dessa forma, é preciso dar nomes corretos para as práticas às quais nos referimos, para não cair no vazio das fáceis distorções semânticas que, em vez de fazer avançar, paralisam e abortam discussões de grande valor.
Espanta-nos o esforço repetitivo de alguns poucos críticos de tentar colar a pecha de autoritária em uma proposta que vem sendo debatida há seis anos - e muito mais intensamente ainda nos últimos seis meses. E de tentar qualificar como aumento de controle estatal o poder atribuído a comissões formadas por artistas e produtores, que agora poderão analisar os projetos com base em critérios objetivos. Assim como nos espanta a visão de que o projeto aumenta o poder discricionário dos futuros gestores do MinC, quando ele, ao contrário, incorpora ao FNC o modelo de gestão compartilhada com os setores artísticos.
A preocupação com o dirigismo é justificável, em um país com uma tradição democrática ainda relativamente nova e que tem a memória ainda viva de recentes períodos de autoritarismo, em que a restrição a produções culturais era uma das formas de manutenção do statu quo. Graças à luta de milhares de brasileiros, esse período passou. Vivemos a saudável rotina das escolhas de representantes tanto no Poder Executivo como no Parlamento, assim como experimentamos novas formas de participação do conjunto da sociedade, sem que elas se sobreponham ao trabalho realizado por nossos congressistas.
O próprio processo de reformulação da Lei Rouanet é um exemplo disso, submetida que foi a uma consulta pública que colheu cerca de duas mil contribuições. O projeto que nasce desse processo democrático zela pela manutenção da nossa riqueza de opiniões, tão importante quanto a nossa diversidade cultural.
Acolhemos a crítica à não-definição dos critérios de avaliação dos projetos suscetíveis de apoio na primeira versão das propostas de reforma. Eles serão incluídos no anteprojeto de lei. Acolhemos essa crítica, mas não a pecha de dirigismo. O histórico de nossa gestão, a transparência e a disposição para o diálogo demonstradas nos debates sobre a reforma da Lei Rouanet são provas incontestáveis de nosso compromisso com a democracia brasileira.
Nas comissões que analisarão os critérios para renúncia fiscal e para os fundos, a participação do governo foi limitada a 50%. Ou seja, Estado e setores artísticos decidirão os critérios conjuntamente e com paridade de votos.
O que parece dirigismo se traduzirá, na prática, em democracia para quem só tem a ganhar com a nova Lei Rouanet: a sociedade brasileira, que precisa ser reconhecida e atendida pelo Estado em suas múltiplas dimensões e manifestações. Afinal, de que democracia estamos falando? Da democracia efetivamente pública, que reflete o compromisso com o benefício de todos, ou da democracia “privatizada”, que reflete o compromisso com o privilégio de poucos?
Se considerarmos a atual legislação, em que inexistem critérios de análise, podemos dizer que hoje, sim, há margem bem maior para o dirigismo e o subjetivismo. E se considerarmos que o financiamento se concretiza, de fato, no processo de captação, pode-se então perceber que hoje há margem bem maior para o dirigismo empresarial. Com a mudança, queremos uma real parceria entre o Estado e o mercado. Afinal, todos sabemos que parceria se dá quando dois ou mais entes compartilham responsabilidades, mesmo que desigualmente, assim como suas decisões. Nada mais justo e correto.
Queremos, portanto, pôr em prática um sistema que indique com objetividade, transparência, clareza e de forma pactuada entre governo e sociedade, o percentual de dedução. Queremos que artistas e produtores tenham assegurado o seu direito de saber quais os caminhos percorridos e os critérios utilizados na avaliação dos seus projetos. Só há margem de dirigismo quando um só decide. Com a proposta do governo, o Estado brasileiro passa, isto sim, a compartilhar a direção, porque quer dar oportunidade a todos. Por isso, vamos fortalecer o FNC; por isso, vamos criar Fundos Setoriais, que darão mais qualidade às avaliações, na medida em que vão permitir uma visão do conjunto de cada segmento cultural; por isso, vamos democratizar não só os investimentos, mas também a estrutura de gestão dos fundos de apoio à cultura.
Com um modelo híbrido de financiamento cultural, o Estado disporá de uma lei para todos. Pretendemos incluir sem excluir: quem sempre recebeu apoio do Estado não será excluído. Empresas continuarão a decidir onde investir, desde que realmente invistam. Quem vai definir quanto, o que e quem financia não é o Estado, mas uma instância participativa em que governo e sociedade têm iguais pesos e medidas na definição e avaliação conjunta do que seja do interesse público. Com essa mudança, interesses diversos perdem o direito de se fazer valer por práticas discricionárias. Prevalecerão interesses comuns estabelecidos por práticas efetivas de democracia. Para o MinC, não resta dúvida de que o dinheiro público deve ser orientado pelo interesse público, acima dos governantes e dos governados. Feitas as mudanças propostas, todos passarão a ter representatividade e poder de decisão. Se isso não for democracia em seu sentido mais profundo, o que é afinal democracia? Quando falamos de espírito público, estamos falando de todos os públicos. Quando falamos de recursos públicos, também nos referimos aos recursos da renúncia fiscal, pois, na verdade, são impostos devidos ao Estado. E quando tratamos de recursos públicos, estamos também tratando do compromisso que se deve ter igualmente com todos, e não prioritariamente com alguns.
A atual lei está na contramão das demandas e necessidades do povo brasileiro, porque permite que privilégios se tornem direitos adquiridos. O povo brasileiro é mundialmente reconhecido pela força de sua cultura, seus saberes e fazeres, sua produção simbólica e artística, sua criatividade. Um país tão rico culturalmente não pode negar esse seu valor. Um país que tem sido cada vez mais atuante e estratégico nas grandes decisões mundiais, que tem assumido o seu protagonismo na nova ordem global, pode e deve estimular a atuação do seu povo, assim como o seu envolvimento estratégico, nas grandes decisões nacionais. Além de ser uma dimensão importante da condição humana, a cultura é uma necessidade de cada brasileiro, é um direito que o Estado tem que garantir para toda a sociedade.
Queremos que o Brasil cumpra o papel que está destinado a cumprir no mundo. E nesse processo, a cultura tem que estar no centro. Não se trata de mera reivindicação corporativa, mas de uma opção clara pelo desenvolvimento do país: a política cultural precisa ser tratada como um componente estratégico do projeto de nação. Nós não queremos aumentar o poder do Estado, mas o controle e a responsabilização pelo uso do dinheiro público e ampliar e diversificar o uso desse recurso.
A Constituição Federal estabelece, em seu artigo terceiro, a redução das desigualdades sociais e regionais do país entre os objetivos fundamentais do Estado brasileiro. Com a mudança da Lei Rouanet, estamos nada mais do que cumprindo o nosso papel e fazendo com que a cultura seja protagonista em um processo legítimo de fortalecimento da democracia e da república brasileira, como um componente da preparação do país para enfrentar os desafios do século xxi.
Estamos certos de que a cultura, em suas três dimensões - como patrimônio simbólico, direito da cidadania e economia - tem o seu valor no projeto democrático da nação e para o reposicionamento do Brasil no mundo. A cultura é uma de nossas maiores riquezas materiais e imateriais, um instrumento estratégico para fazer do Brasil um país efetivamente de todos os brasileiros e para fazer de todo o Brasil um país cada vez mais representativo e integrado ao mundo todo. Temos desafios na escala de nosso território e da nossa diversidade, que vão desde as elites sociais e econômicas até uma imensa população que ainda não tem equacionadas questões básicas de sobrevivência e tem na cultura sua maior força de superação. Para essas duas pontas, o Ministério reafirma o seu compromisso e renova a sua missão: fazer com que a cultura brasileira se torne uma realidade efetivamente pública, de todos e, portanto, de cada um, desenvolvendo todas as dimensões, áreas e manifestações culturais criadas e acessadas em todo o território nacional.
Juca Ferreira é sociólogo e ministro da Cultura.
